SENATO DELLA REPUBBLICA XIV LEGISLATURA
N. 2080
DISEGNO DI LEGGE
diniziativa dei senatori DENTAMARO, ANGIUS, BOCO, HORDON, FABRIS, MARINI,
MARINO, BAIO DOSSI, BETTONI BRANDANI, BONFIETTI, CAVALLARO, DAMBROSIO, DE PAOLI, DE PETRIS, DE ZULUETA, DONATI, FILIPPELLI, FRANCO
Vittoria, GAGLIONE, GUERZONI, MAGISTRELLI, MANIERI, PAGANO, PAGLIARULO,
SOLIANI, TOGNI, TOlA e ZANCAN
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 6 MARZO 2003
Modifiche alle leggi elettorali relative alla Camera dei deputati, al Senato della Repubblica, ai Consigli regionali, ai Consigli provinciali e comunali atte ad assicurare alle donne e agli uomini parità di accesso alle cariche elettive
Legislatura 14° – Disegno di legge N. 2080 (Estratto)
DISEGNO DI LEGGE
Art. 1.
Allarticolo I8-bis del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei
deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo t957,n. 361, dopo i comma 2, è aggiunto, in fine, il seguente:
«2-bis. Al fine di assicurare condizioni di uguaglianza tra i sessi, ai sensi dellarticolo 51 della Costituzione, la somma dei candidati in tutte le liste contraddistinte dal medesimo simbolo, presentato in più circoscrizioni, deve essere uguale alla somma delle candidate nelle liste stesse, con arrotondamento allunità superiore. Le liste recanti un numero pari di candidate e candidati sono ordinate, a pena di inammissibilità, alternando candidati delluno e dellaltro sesso».
Art. 2.
I Allarticolo 18 deI citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, dopo il comma 6, è aggiunto, in fine, il seguente:
<< 6-bis. Al fine di assicurare condizioni di uguaglianza tra i sessi, ai sensi dellarticolo 51 della Costituzione, in ogni circoscrizione le candidature nei collegi uninominali contraddistinte dal medesimo contrassegno, devono constare, a pena di inammissibilità, di un numero uguale di candidate e candidati, con arrotondamento allunità superiore».
ArI. 3.
1. Allarticolo 9, comma 1, del testo unico delle leggi recanti norme per lelezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, dopo il secondo periodo è inserito il seguente: «AI fine di assicurare condizioni di uguaglianza tra i sessi, ai sensi dellarticolo 51 della Costituzione, ogni gruppo deve contenere, a pena di inammissibilità, un numero uguale di candidati e candidate, con arrotondamento allunità superiore».
ArI. 4.
1. Allarticolo 1 della legge 23 febbraio 1995, n. 43, il comma 6 è sostituito dal seguente:
«6. Al fine di assicurare parità di accesso alle cariche elettive degli uomini e delle donne ai sensi degli articoli 51 e 117, comma 7, della Costituzione, ogni lista regionale e provinciale è formata, a pena di inammissibilità, da un numero uguale di candidate e candidati, in ordine alternato, con arrotondamento allunità superiore. La presente disposizione costituisce principio fondamentale ai sensi dellarticolo 122, primo comma, della Costituzione».
Art. 5.
1. Allarticolo il, comma 3, del testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Al fine di assicurare condizioni di uguaglianza tra i sessi, ai sensi dellarticolo 51 della Costituzione, ciascuna lista è formata, a pena di inammissibilità, da un numero uguale di candidate e candidati, in ordine alterna(o, con arrotondamento all unità superiore».
Art. 6.
1. Allarticolo 73, comma i, del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è aggiunto, infine, il seguente periodo: «Al fine dì assicurare condizioni di uguaglianza tra i sessi, ai sensi dellarticolo 51 della Costituzione, ogni lista è formata, a pena di inammissibilità da un numero uguale di candidate e candidati, in ordine alternato, con arrotondamento allunità superiore».
Art. 7.
1. Allarticolo 75, del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto2000, n. 267, dopo il Comma 1, è inserito il seguente:
<< 1-bis. Al fine di assicurare le condizioni di uguaglianza tra i sessi, ai sensi dellarticolo 51 della Costituzione, i gruppi di cui allarticolo 14 della legge 8 marzo 1951, n. 122, sono formati, a pena di inammissibilità, da un numero uguale di candidate e candidati, con arrotondamento allunità superiore».
PROPOSTA DELLA COMMISSIONE NAZIONALE PER LE PARITA’ E LE PARIOPPORTUNITA’ TRA UOMO E DONNA PRESSO LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Formulazione di norme in attuazione e svolgimento dellart.117, comma 7, della Costituzione
Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive
Punto I
Norma da inserire nella LEGGE GENERALE sulle disposizioni per ladeguamento dellordinamento della Repubblica alla legge Costituzionale 18 Ottobre 2001 n.3
(Compito riservato alla Commissione Nazionale)
Le leggi elettorali regionali devono prevedere adeguati meccanismi per garantire la piena parità di accesso degli uomini e delle donne alle cariche elettive,
** linserzione di questo principio dovrebbe essere considerata una sorta di attuazione dovuta del 117, 7° comma (posto che la riforma è avvenuta in due tempi e che, di conseguenza, i principi costituzionali in materia di elezioni regionali vanno ricavati dalla lettura congiunta degli art. 122 e 117, 7); daltra parte, già questa formula specifica che la parità di accesso si promuove innanzitutto attraverso adeguati meccanismi nelle leggi regionali (e non solo, ad esempio, con una campagna vota donna o altri mezzi soft); la disposizione potrebbe poi continuare specificando in via esemplificativa alcuni di questi meccanismi:
in particolare disponendo incentivi alle candidature del sesso sottorappresentato, nonché indicando standard predeterminati, adeguati ad evitare la sotto-rappresentazione di uno dei due sessi, e condizionando al rispetto dei parametri stabiliti laccesso a determinati benefici previsti dalla legge o anche la ricevibilità delle candidature.
Si considera sotto-rappresentato il sesso che non raggiunge la metà delle candidature.
** il fine resta esplicitato nella parità di accesso, ma gli strumenti sono legati alla sottorappresentazione; il riferimento alla nozione di sesso sottorappresentato caratterizza la norma come bidirezionale e rende finalizzate e temporanee le misure applicative che da essa discendono: il presupposto per i vincoli e per i benefici è la rilevazione di uno squilibrio; la misura e le caratteristiche di tali strumenti vanno misurati in riferimento allobiettivo di superare lo squilibrio; la formulazione resta molto generica per non condizionare le scelte delle regioni in termini di sistema
elettorale;
le conseguenze In caso di mancato rispetto dei parametri fissati dalla legge regionale vanno da un minimo (benefici condizionati) alla irricevibilità delle candidature.
Punto Il
Norme da inserire negli STATUTI REGIONALI
Fra i principi generali
La Regione adotta programmi, leggi, azioni positive, iniziative, atte a garantire la presenza equilibrata delle donne e degli uomini nel lavoro, nello svolgimento delle attività di cura, nel lavoro, nella partecipazione alla vita sociale, culturale e politica.
** costituisce, anche se ancora a livello di enunciazione di principio, una specificazione ed articolazione del 117: specifica le forme di azione e gli strumenti di promozione della parità (leggi, programmi, iniziative), amplia lobiettivo (non solo la rimozione degli ostacoli), individua le attività di cura come ambito specifico dellintervento di parità, estende alla sfera politica, rafforzando e specificando la seconda parte del 7° comma dellart. 117 (non solo accesso alle cariche elettive, ma più in generale partecipazione politica)
Punto III
Nella parte relativa alla forma di governo (o, in alternativa, come secondo comma
dellarticolo precedente)
La Regione promuove la presenza equilibrata di uomini e donne nella rappresentanza e nella partecipazione politica, in particolare attraverso le leggi elettorali, attraverso la disciplina dei procedimenti di selezione delle candidature agli uffici ed agli incarichi pubblici in tutti gli enti ed organismi locali, nonché nella Giunta Regionale, disponendo incentivi, anche temporanei, e forme di sostegno a favore del sesso sottorappresentato.
** la collocazione nel capo o titolo sulla forma di governo sarebbe preferibile, trattandosi di una nonna più rivolta allempowerment che alla mera non discriminazione; potrebbe essere prevista una formulazione ancora più vincolante utilizzando il verbo garantisce anziché promuove (che tuttavia si esporrebbe allobiezione di eguagliare nel risultato anziché nellopportunità, ricorrente nel ragionamento delle Corti europea e costituzionale); sono identificati gli strumenti (leggi elettorali, disciplina dei procedimenti di selezione, incentivi e sostegno) tutti comunque poi bisognosi di ulteriore attuazione (per legge o regolamento); la norma è bidirezionale (rivolta a favore del sesso che risulta sottorappresentato);lanche temporanei è conforme al testo della CEDAW(art.4); il termine sottorappresentato è per rigore mutuato dallart. 23 della Carta dei diritti fondamentali dellunione Europea (Nizza 7 Dicembre 2000)
Punto IV
Nella disciplina degli organi, in particolare della Giunta
AI fine di promuovere la parità di accesso alle cariche politiche fra gli uomini e le donne, qualora la presenza in giunta di uno dei due sessi risultasse inferiore alla metà dei componenti, il Presidente dovrà illustrare specificamente le ragioni che hanno determinato tale risultato, con una comunicazione al Consiglio regionale e allorganismo di parità.
Da ripetere, con le necessarie modifiche, in tutti gli articoli dove si tratta di nomine o di composizione di organi.
** La soglia di sotto-rappresentazione è identificata in meno dcl 50%; la norma rispetta la piena autonomia politica nella composizione della giunta (a prescindere dalla scelta statutaria del procedimento di formazione, di nomina presidenziale ovvero elettivo, con o senza investitura fiduciaria iniziale da parte del consiglio) ma, imponendo un obbligo di specifica motivazione in caso di sottorappresentazione, impone che il problema dellequilibrio tra i sessi (che oggi coincide con lempowerment femminile) sia preventivamente considerato, almeno come uno dei vincoli delle scelte; la esplicitazione e pubblicità delle motivazioni della selezione favorisce una presa di coscienza del problema a più livelli (rendendo evidenti anche le posizioni assunte dalle coalizioni o dai partiti, che potrebbero venirne sollecitati ad una competizione per il voto femminile); rendere destinatario della comunicazione il Consiglio sottolinea la natura politica della questione ed assicura pubblicità; rendere destinatario anche lorganismo di parità (che ogni statuto dovrebbe inserire c prevedere) assicura anche una attenzione specifica al tema.
Punto V
Nellarticolazione degli organi regionali
Sono istituiti uno o più organismi regionali (Commissione, Autorità, Consulta o altro) di parità e pari opportunità per leliminazione di ogni discriminazione diretta ed indiretta tra uomini e donne. Tali organismi sono dotati di autonomia finanziaria.
Lorganismo o gli organismi esercitano le funzioni consultive e di proposta, esprimono obbligatoriamente il loro parere in tutti i processi deliberativi del Consiglio Regionale e della Giunta, relativi alla condizione femminile, e hanno poteri conoscitivi analoghi a quelli delle Commissioni consiliari.
Con apposito regolamento sono introdotte ulteriori disposizioni.
** il numero degli organismi può variare, ma è opinione diffusa e verificata dalla Commissione che la pluralità va a danno dellefficacia e dellefficienza soprattutto nel senso che produce incertezza di risultati, dannose quando non strumentali sovrapposizioni e confusione di ruoli e di ambiti. Si tratta di una disposizione tutta da gestire politicamente in ordine alla configurazione delle singole realtà territoriali.
In riferimento al secondo comma, occorrerebbe seguire i provvedimenti sin dalla fase ascendente, rendendo questo punto ancora più vincolante
LA PROPOSTA DELLA CNPO SULLA LEGISLAZIONE ELETTORALE PER IL RIEQUILIBRIO DELLA RAPPRESENTANZA POLITICA A LIVELLO REGIONALE
La legge costituzionale n.l del 1999 stabilisce che le Regioni provvedano -prima del prossimo rinnovo dei rispettivi Consigli- ad adottare i nuovi statuti regionali e le leggi elettorali per la formazione dei Consigli stessi.
Lart. 117-7°comma, della Costituzione -nel testo introdotto dalla legge costituzionale n.3 del 18 ottobre 2001- indica nella parità di accesso alle cariche elettive un obiettivo della legislazione elettorale.
Un percorso statutario è svolto anche dalle Regioni ad autonomia speciale e dalle province autonome, in attuazione della legge costituzionale n.2 del 2001, la quale ha previsto che in apposite leggi adottate a maggioranza assoluta le Regioni a Statuto speciale definiscano la rispettiva forma di governo e adottino poi le rispettive leggi elettorali promuovendo la parità di accesso alle cariche elettive. Questo dispositivo è rilevante perché le Regioni ad autonomia speciale dettano le leggi elettorali per comuni e province di loro competenza, mentre per il resto del territorio nazionale il potere legislativo è avocato al Parlamento cosi come accade per la legge elettorale per la Camera dei Deputati, per il Senato della Repubblica e per il Parlamento Europeo.
PER QUANTO CONCERNE GLI STATUTI
Già molte Regioni stanno introducendo alcuni istituti da noi proposti a sostegno della rappresentanza politica paritaria: si va dalla novità che il Presidente eletto indichi in numero eguale gli assessori tra gli appartenenti ai due sessi, spiegando eventualmente perché non ha potuto e/o voluto farlo; alla soluzione analoga per le nomine di competenza delle Regioni; alla proposta di istituzione di Commissioni e/o Consulte per le pari opportunità, organi delle Regioni politicamente e finanziariamente autonome; allistituzione di Osservatorio sullimplementazione delle politiche di genere e sullimpatto della legislazione regionale in tale settore; alla previsione di organismi di parità legittimati finanche ad impugnare gli atti lesivi della pari rappresentanza (non escludendo lipotesi di valorizzazione del difensore civico sotto questo profilo); alle indicazioni di criteri per lintroduzione del principio paritario nelle leggi elettorali.
PER QUANTO CONCERNE LE LEGGI ELETTORALI
premesso che:
– la soluzione è molto articolata stante il fatto che ciascuna Regione ad ordinamento ordinario o speciale legifera in piena autonomia, per cui si potrebbero avere tante diverse leggi quante sono le istituzioni interessate
– oggi le riforme intervenute, compreso il nuovo ad. 51 della Carta costituzionale introdotto con la legge Cost. l del 30 maggio 2003, rendono superati i dubbi di legittimità che hanno costituito finora un deterrente fortissimo allintroduzione del principio antidiscrirninatorio ispirato alla rappresentanza duale;
– che il sistema elettorale regionale in vigore è proporzionale con premio di maggioranza eventuale;
– che ci atteniamo coerentemente ai criteri da noi sostenuti nella proposta di iniziativa popolare e nel modello presentato il 16luglio scorso per la legge elettorale europea; la Commissione indica i seguenti criteri:
1) Le leggi elettorali regionali debbono valorizzare la responsabilità dei partiti politici, gruppi e movimenti nella presentazione delle candidature in maniera da adempiere al dettato costituzionale circa la determinazione delle politiche nazionali con metodo democratico (art.49 Cost.) e la promozione delle pari opportunità (art. 51 Cost.);
2) nessuno dei due generi deve superare nelle liste il 50% delle candidature;
3) i nominativi di candidate e candidati debbono essere disposti in maniera alternata;
4) la sanzione, quale che sia la legge elettorale adottata, è la irricevibilità delle liste, secondo la soluzione già prevista nella legge elettorale della Valle dAosta e che la Corte Costituzionale ha riconosciuto pienamente legittima.
Considerata la molteplicità dei modelli adottabili dalle singole autonomie legislative, gli orientamenti prevalenti sono:
a) mantenimento dellattuale sistema con la previsione di preferenza;
b) mantenimento dellattuale sistema senza il cd. listino;
c) mantenimento dellattuale sistema senza il cd. listino con lista parzialmente bloccata (al 50%, aI 75%) e recupero su base regionale dei seggi mancanti attraverso liste di partito proporzionali aperte;
d) liste bloccate al 100% con o senza listino e conseguente eliminazione del voto di preferenza.
La Commissione non sostiene ipotesi, peraltro tutte rientrate, di tipo maggiorìtario per la difficoltà di candidare nei collegi un numero eguale di uomini e di donne, anche se sulla falsariga della legge di iniziativa popolare, un riequilibrio potrebbe essere realizzato su base regionale.
La Commissione pur avendo sostenuto il controricorso della Regione Valle dAosta verso il Governo, considerandolo una soluzione assolutamente minimale, non condivide il modello valdostano in quanto tale legge potrebbe ridurre la presenza di candidati appartenenti a sessi diversi fino ad unasola unità. Ritiene anzi che tale legge andrebbe impugnata in senso opposto a quello del Governo.
* * *
La Commissione, che sta approfondendo la questione complessa dei ricorsi eventuali e possibili e della titolarità dei soggetti abilitati a presentarli, ritiene indispensabile che in tutte le leggi elettorali regionali, a prescindere dal modello, si agisca con determinazione sulla c.d legislazione di contorno, in particolare sulla penalizzazione e/o compensazione degli spazi televisivi di propaganda ai partiti e sulle penalizzazioni/incentivazioni inerenti i meccanismi di finanziamento (gruppi consiliari, uffici e i rimborsi elettorali ecc).
La Commissione è convinta che la preferenza unica ha penalizzato lelezione delle donne, producendo leffetto opposto per il quale era stata introdotta in alcuni sistemi elettorali. Prova ne è che, laddove le preferenze sono quattro (vedi Trento e Bolzano) la presenza di donne nei Consigli si aggira intorno al 17-18%. In base a tali considerazioni è plausibile ipotizzare una seconda preferenza facoltativa purché assegnata ad un candidato/candidata dellaltro genere rispetto alla prima.
Roma, 23 luglio 2003
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